ЛЕСНОЙ КОДЕКС РФ

(от лат. codex - книга) федеральный закон, объединяющий правовые нормы, относящиеся к единой отрасли права, в данном случае - лесное хозяйство и лесопользование.

Исторически в России под «кодексом» понимался свод законов, поэтому этот термин длительное время рассматривался как синоним термина «судебник» (свод или кодекс судебных законов). В современной России кодексы относятся к высшей категории федеральных законов (Административный кодекс, Гражданский кодекс, Водный кодекс, Земельный кодекс, Лесной кодекс, Уголовный кодекс и т. д.).

До создания первого лесного Устава лесное законодательство России развивалось в виде отдельных царских указов и обусловленных ими подзаконных актов, издаваемых государственными ведомствами, ответственными за управление лесами.

Первый «Устав о лесах» был разработан при императрице Екатерине II и введен в силу двумя ее указами: от 28 марта 1786 г. и 10 июня 1787 г. Первый указ распространял действие «Устава о лесах» на губернии северной и средней полосы Европейской России. Губернаторам отдавалось распоряжение провести описание, обмежевание и разделение на части казенных лесов. Впервые в этом Указе предписывалось независимо от видов собственности и управления лесами отделить одну пятую часть «высокоствольных черных и красных лесов», окопать их рвами, назвать заказниками и беречь «на государственное знатное и важное кораблестроение». Рубка этих заказников дозволялась только по именному или сенатскому указу. Остальные казенные леса разделялись на лесосеки, число которых определялось «сообразно местоположению» и составу лесов, подробно детализировалась нарезка годовых лесосек и лесовозобновление на них после лесозаготовки.

Особый Указ 10 июня 1787 г. распространял действие «Устава о лесах» на полуденную полосу Европейской России (юг России). Этим указом 10 губернаторам предписывалось «для заведения и умножения лесов в степях Екатеринославской губернии и области Таврической» сеять и сажать леса в казенных дачах, приглашая для этого частных владельцев земли и награждая отличившихся. На эти цели выделялось целевое финансирование из Императорского кабинета.

Дальнейшее развитие главный закон о лесах получил в 1789 г. в связи с изданием Лесохозяйственной (Форстмейстерской) инструкции, в которой предусматривались обязанности по охране, сбережению и отпуску леса, посадке, закладке лесных культур. Согласно инструкции, ответственность за леса в губерниях страны возлагалась на обер-форстмейстеров и форстмейстеров.

Кратковременное царствование императора Павла I -период упорядочивания государственного ведения лесного хозяйства. Во многом это связано с результатами т. н. «экспедиций» императора 1797-1798 гг., в ходе которых он знакомился со страной, объезжая ее европейскую часть, в основном многолесные регионы. Решение Павла I создать специальную государственную структуру, которая вошла в историю под названием <Лесной департамент», было логичным продолжением всех прежних усилий государства предотвратить расхищение и бездумное уничтожение всеобщего достояния - лесов.

Указом императора Павла I от 26 мая 1798 г. было впервые закреплено право собственности государства и ответственности государства за все леса России.

К 1905 г. был разработан Устав лесной как главный государственный законодательный акт о лесах. Он включал разработанные и введенные в действие нормативы и регламенты лесного хозяйства и лесопользования, важнейшими из которых были:

• Вальдмейстерская инструкция (1722), определившая начала лесоустройства в России;
• Форстмейстерская инструкция (1769), определившая начала обязанностей лесной администрации по охране, сбережению, отпуску леса, по его посадке и закладке лесных культур;
• Первые упрощенные (одинаковые для всех губерний России) лесные таксы, определявшие размер платы за отпускаемый на корню лес (1799);
• Положение о постоянной лесной страже по ведомству Министерства финансов (1832), заложившее начала лесной охраны в лесном хозяйстве;
• Положение о Корпусе лесничих (1839), закрепившее профессиональные требования к руководящим работникам и зависимость лесного хозяйства от лесных наук и лесного образования;
• Инструкция для таксационных работ в лесных дачах, избираемых для ведения правильного лесного хозяйства (1845), ставшая первой лесоустроительной инструкцией и определившая все дальнейшее развитие лесоустройства в России;
• Положение о лесной страже в казенных лесах (1869), определившее начала структуры государственных органов управления лесным хозяйством, условия финансирования и материального обеспечения лесного хозяйства, а также требования к профессиональной подготовке;
• Инструкция по отпуску леса на корню (1869), закрепившая национальную специфику отпуска леса на корню и определившая тенденцию развития лесных торгов в России; лес с торгов продавали по таксовой оценке и корневой цене;
• Наставление Лесного департамента по определению таксовой цены древесины при проведении лесоустройства (1883), определившее на длительное время механизм формирования лесного дохода в России исходя из рыночной цены единицы объема древесины, процента предпринимательской прибыли на вложенный капитал, затрат на рубку и заготовку единицы объема древесины, затрат на транспортировку этой древесины по рекомендованной департаментом формуле;
• Лесоохранительный закон (Положение о сбережении лесов, 1888), направленный на упорядочение лесного хозяйства в частных лесах и предполагающий единый для всех лесовладельцев порядок лесопользования, с учетом их охранных функций. В частности, был определен режим пользования в защитных лесах, в т. ч. и сберегающих водоисточники. Владельцы лесов, не признанных защитными, должны были составлять планы ведения хозяйства на основе правил, которые определяло Министерство государственных имуществ. При нарушении правил владельцы лесов обязывались восстановить леса на вырубках. Частные лесовладельцы обязаны были следовать государственной политике в области лесного хозяйства. Для соблюдения требований «Положения о сбережении лесов» были созданы лесоохранительные комитеты.

В 1905 г. по высочайшему повелению императора Николая II Устав лесной был введен в действие. В дальнейшем он был переиздан несколько раз, а также дополнен и переработан в 1913 г., и использовался как базовый закон о лесном хозяйстве. Устав лесной укрепил всю систему взаимоотношений между государственными органами управления лесным хозяйством, частными лесовладельцами и лесопромышленниками.

Уставом лесным предусматривалось составление плана ведения хозяйства, в котором необходимо было указать «...определение порядка и количества рубки, обеспечивающих естественное возобновление». Начиная с Устава лесного планирование стало одним из рычагов государственного регулирования ведения хозяйства и в частных лесах России.

Лесной кодекс РСФСР (1923) стал поворотным моментом в развитии лесного законодательства: был образован единый государственный лесной фонд и введено разделение собственно лесного хозяйства и лесопользования. Леса, согласно этому кодексу, передавались лесопользователям. Кроме того, ст. 8 на лесопользователей, в ведение которых передавали леса местного значения, возлагалась, помимо прочего, охрана лесов от пожаров, самовольных рубок, нерегулируемой пастьбы скота. Однако Лесной кодекс РСФСР образца 1923 г. не стал в полной мере сводом основных законоположений в области лесного хозяйства и лесопользования. Лесное законодательство развивалось в ответ на запросы плановой экономической системы. В декабре 1929 г. было принято «Положение о советских лесных хозяйствах» (решение Экономического совещания РСФСР). Согласно этому документу, на лесное хозяйство были возложены функции лесопользования (лесозаготовок) и фактически произошло слияние лесного хозяйства и лесной промышленности, а все права и обязанности, связанные с лесом, были переданы в ведение ВСНХ. В 1930 г. лесничества были преобразованы в леспромхозы.

В конце 1960-х годов, после экономических реформ по территориальной реструктуризации экономики, стала особенно актуальной систематизация правовых основ ведения лесного хозяйства и лесопользования. Ее итогом стали «Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик», принятые на 6-й сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 17 июня 1977 г.

Лесной кодекс РСФСР 1978 г. жестко регламентировал любые действия лесопользователей, но при этом достаточно прогрессивно решал вопросы государственного управления лесами. В частности, к задачам лесного законодательства было отнесено регулирование лесных отношений в целях обеспечения рационального использования лесов, их охраны и защиты, воспроизводства и повышения продуктивности для удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения в древесине, др. лесной продукции и усиления водоохранных, защитных, климаторегулирующих, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных природных свойств лесов, а также охрана прав предприятий, учреждений, организаций и граждан, укрепление законности в области лесных отношений (в ред. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 декабря 1979 г.).

Базовыми положениями Лесного кодекса РСФСР образца 1978 г. были единая государственная собственность на все леса и понятие о едином государственном лесном фонде страны. При этом, в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, землями государственного лесного фонда признавались земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для нужд лесного хозяйства.

Внедрение рыночных отношений потребовало от Верховного Совета РФ разработке-: и принятия новой законодательной базы, регул1-фующей правовые и экономические вопросы в государственной и частной сферах производства. В марте 1993 г. Верховный Совет РФ принял постановление «О порядке введения в действие Основ лесного законодательства Российской Федерации».

Этот закон содержал много прогрессивных положений. Напр., в отношении важнейшего вопроса лесного законодательства - определения понятия «лес», в нем сказано: «Лес - это совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и др. компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии». Такое понятие леса соответствует его биологической сути и принятой в мировой практике терминологии. Собственник на леса в Основах указан не был, что объясня-

ется отсутствием на момент их принятия новой Конституции РФ. Основы закрепляли только функции владельцев лесом по управлению лесным хозяйством (ст. 11) и их обязанности по повышению продуктивности лесов (ст. 58), однако в них не оговаривались ни права владельцев, ни их ответственность за состояние лесов и уровень ведения лесного хозяйства.

Главным достижением Основ считается ликвидация института лесосырьевых баз, когда на значительных площадях бесплатно на срок до 50 лети более лесосырьевые базы закреплялись за лесозаготовителями. Введение института аренды участков лесного фонда вместо института лесосырьевых баз было продиктовано необходимостью создания экономического механизма регулирования лесопользования.

Система платежей за пользование лесным фондом, в соответствии с Основами, включала лесные подати и арендную плату. Предусматривалось, что лесные подати взимаются за древесину, отпускаемую на корню; заготовку живицы, второстепенных лесных ресурсов, сенокошение, пастьбу скота, промысловую заготовку древесных соков, дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарственных растений, технического сырья, размещение ульев и пасек и др. виды побочных лесных пользований; пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства, а также в культурно-оздоровительных, туристских и спортивных целях. В составе лесных податей взималась плата и за землю лесного фонда. За аренду участков лесного фонда вносилась арендная плата. Лесные подати и арендная плата поступали в районные бюджеты тех районов, на территории которых осуществлялось пользование лесным фондом. Часть этих средств по решению районных органов власти могла направляться на охрану и защиту лесов.

Несмотря на законодательное закрепление прав лесопользователей, в Основах лесного законодательства все действия лесопользователей строго регламентировались. В частности, были определены конкретные условия прекращения, приостановления и ограничения прав пользования лесным фондом (ст. 36, 37, 39), устанавливалась обязанность лесопользователей проводить лесовосстано-вительные мероприятия на вырубках (ст. 56), осуществлять в местах проведения работ противопожарные мероприятия, а при возникновении лесных пожаров - тушить их (ст. 35). В то же время лесопользователям предоставлялось право самостоятельно выбирать форму хозяйственной деятельности по пользованию лесным фондом и заготовленная ими древесина или др. лесная продукция становилась их собственностью.

Основы были разработаны и введены в действие до принятия новой Конституции РФ. Это обусловило наличие в них ряда противоречий с основным законом России. Поэтому в 1995 г. по инициативе Правительства Р Ф началась работа по подготовке нового нормативного акта, который должен был устранить имеющиеся противоречия, и 4 февраля 1997 г. взамен Основ лесного законодательства введен в действие Лесной кодекс РФ (Л К РФ). Л К РФ (1997) стал федеральным законом прямого действия практически по всем направлениям его применения, если эти действия были прописаны в Л К. Он состоит из трех частей: «Общая», «Особенная», «Заключительная» и включает 7 разделов, 20 глав и 138 статей. За годы применения ЛК многие статьи были изменены или отменены на основании федеральных законов. Базовое понятие в Л К РФ - лесной фонд. В лесной фонд включены все леса, за исключением расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли, не покрытые лесной растительностью (лесные и нелесные земли). В отличие от Основ, в ЛК РФ 1997 г. была однозначно определена форма собственности на леса и пути ее реструктуризации, поскольку в Л К РФ подтверждена возможность всех видов собственности на леса в соответствии с Конституцией РФ. Лесной фонд и расположенные на землях обороны леса определены Л К РФ как федеральная государственная собственность, которая может быть передана в государственную собственность субъектов РФ на основании федерального закона. Л К РФ предусматривает единую структуру государственных органов управления лесным хозяйством - федеральный и территориальные органы, а также регламентирует компетенцию субъектов РФ. Сохраняя формы организации лесопользования, хорошо зарекомендовавшие себя в предшествующий период, Л К РФ внес существенные изменения и в эту сферу. Были ликвидированы лимиты лесосечного фонда - один из основных факторов, сдерживающих внедрение арендных отношений в лесопользовании, что должно было содействовать более рациональному использованию лесо-сырьевых ресурсов. Полномочия по решению вопросов предоставления участков лесного фонда в пользование переданы от районов на уровень субъектов РФ. Ряд др. изменений, внесенных Л К РФ в порядок предоставления участков в пользование, был направлен на повышение обоснованности принимаемых решений. В частности, порядок предоставления участков лесного фонда в аренду должен осуществляться через лесные конкурсы.

Л К РФ исключил из лесного фонда РФ городские леса, с целью усиления внимания к ним со стороны администраций городов и поселков, на территории которых эти леса находятся. В полном соответствии с Конституцией РФ в ЛК РФ отрегулированы вопросы полномочий органов местного самоуправления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

Лит.: Двухсотлетие учреждения Лесного департамента России. 1798-1998. Т. 1 и 2. - М., 1998; Писарен-ко, А. И., Страхов, В. В. О лесной политике России. — М., 2001; Писаренко А. И., Страхов В. В. Лесное хозяйство России: от пользования к управлению. — М., 2004.